_城中村_改造与城市土地集约利用研究_以济南市为例

“城中村”改造与城市土地集约利用研究

———以济南市为例

李　洁a,赵文武a,荆　瑛a,徐培玮b

(北京师范大学资源学院a.土地资源研究所;b.资源管理研究所,北京100875)

　　摘要:研究“城中村”改造中土地集约利用的潜力及可行性,探索城市土地集约利用的有效途径,采取文献资料法和实例分析法进行研究。研究结果表明,一方面“城中村”土地利用混乱,效率低下,而且各种配套设施极不完善,给城市建设带来诸多问题急需改造;另一方面“,城中村”大量低效利用的土地经过开发整合具有很大的开发潜力,并具有可行性。“城中村”的改造需要政策支持和科学的规划,才能最大限度地发挥土地价值,达到土地集约利用的三效合一。关键词:城中村;改造;城市土地集约利用

中图分类号:F29312　　文献标志码:A　　文章编号:1005-8141(2008)02-0127-03

StudyofReconstructionofVillage-in-cityandIntensiveUtilizationofCityLand

———TakeJinanCityforInstance

LIJiea,ZHAOWen-wua,JINGYinga,XUPei-weib

(CollegeofResourcesScienceandTechnology,BeijingNormalUniversity,

a.InstituteofResourcesManagement;b.InstituteofLandResources,Beijing100875,China)

Abstract:Thispaperstudiedthepotentialandpossibilityofintensiveutilizationoflandwhenreconstructedthevillages-in-cityandprobedintotheefficientwaytopromotetheintensiveutilizationofcityland.Methodsofdocumentationandexampleanalysiswereemployed.Resultsshowedthatthelandutilizationwaslowefficientandconfusedinvillages-in-city.Moreover,thenecessaryestablishmentweresounperfectedthattheexis2tentofvillages-in-citybroughtlotsofproblemsforthedevelopmentofcity.Resultsalsoshowedthatthelandofvillages-in-cityhadmorepoten2tialtoimprovetheintensiveutilizationofcityland,anditwasfeasible.Theconclusionsdrewthatthereconstructionofthevillages-in-cityneededpolicytosupportandtoplanscientifically.Justdothis,thelandwasrealizeitsmaximumworthandgainedthegoalofthethreebenefits(societalbene2fit,economicbenefitandenvironmentalbenefit).

Keywords:villagesinsidethecity;reconstruction;citylandintensiveutilization

　　城市化进程的加快,人们住房消费的升级换代,工业化、现代化的发展促使我国的城市建设还将持续一段时期,对土地的需求还在增加。然而,一方面土地资源是有限的,另一方面我国土地资源的利用现状让人堪忧:土地闲置严重,到2004年底全国城镇规划范围内共有闲置土地、空闲土地及批而未供土地26.3万hm2,相当于现有城镇建设用地总量的7.8%;利用效率低下,全国平均产值还不到50万元/km2;城市用地挤占耕地现象严重。据统计,2004—2006年全国耕地净减少分别为80.03万hm2、36.16万hm2、30.7万hm2[1]。

在城市建设大规模展开的同时,城市中心还有大量被低效利用的“城中村”土地。对“城中村”土地的合理开发利用,将是促进城市土地集约利用的一种有效途径。1　“城中村”的土地利用现状

结合部或城市边缘区都存在。“城中村”是随着城市的

扩张而被遗留下来的未被改造的村落或社区[2],是城市急剧膨胀与城市管理体制改革相对滞后所产生的结果。“城中村”的存在及其无序化建设已给城市发展建设带来了诸多问题:①因土地制度的城乡差异,造成“城中村”土地权属不清。特别是在“城中村”由农村集体组织向居委会、街道办体制转变的过程中,仍由原来的村、镇管理,或同时受两套体制的管理,或成为无人管辖的地带。这种行政权力的交错、混乱,是产生现在“城中村”土地问题的重要原因之一。②“城中村”土地利用混乱,效率低下。建设用地中既有居民(农民)住宅,又有工业、商业用地,还有党政机关、学校、公益事业用地或部分耕地。建筑物多是破旧低矮的平房、简易楼房及临街搭建的商业用房,整体建筑容积率较低,土地利用率低。以济南市为例,在济南市区二环路范围内,2hm2以上的“城中村”共有88片,总土地面积达1695.43万m2,总建筑面积为857.09万m2,总体容积率不到0.5。部分“城中村”处于城市“黄金地段”,不但土地没有得到充分合理的利用,发挥出其最大价值,而且违法用地情况严重、违章建筑屡禁不止。③“城中

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“城中村”的问题由来已久,在全国大城市的城乡

　　收稿日期:2007-12-12;修订日期:2008-01-15

第一作者简介:李洁(1982-),女,山东省聊城人,硕士研究生,研究方向为城市土地规划与管理。

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村”的城市基础配套设施差。主要是规划滞后,缺少公共绿地和文体休闲等设施“;城中村”人口构成复杂,增

加了管理的难度,造成公共资源紧张。2　土地集约利用在“城中村”改造中的体现

主要表现在:①有利于调整土地利用结构,提高经济效益。“城中村”的土地资源大都缺乏统一规划,建

设混乱,管理低效,形成土地占有率高、利用率低、产出率更低的恶性循环[5]。部分“城中村”位于城市的“黄金地段”,不但造成城市土地资源的严重浪费,而且直接影响了城市发展的总体布局。通过对“城中村”的改造和整合,一方面有利于顺利实施城市规划,合理利用城市土地;另一方面可有效地遏制土地资源的浪费,促进城市土地的集约利用。②有利于保护耕地,改善人民生活,增加社会效益。“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的一项基本国策,为了解决用地供需矛盾,城市土地利用要走集约和节约化道路,促使城市土地供应实现由“增量调节为主”向“存量调节为主”转变。“城中村”的土地利用粗放,通过合理的合村并点集中安置,为城市建设提供大量土地,有效保护耕地,保障国家的粮食安全。对“城中村”的合理整治,可完善基础设施,提高人民的生活条件,促进社会和谐。③有利于改善城市环境,凸显环境效益。改造“城中村”、关闭整治村内污染严重的企业、完善基础设施,不但可大大改善周围的环境,而且有利于提高整个城市的环境质量。此外,改造后可增加大量存量土地,为整个城市规划的实施提供了保障,有利于城市公共用地建设。3.2　开发“城中村”土地的可行性

从“城中村”土地的供地途径看,狭义上的“城中村”是指被城市建成区所包围的村庄,从这种意义理解,根据各个“城中村”所处区位条件及自身发展阶段的差异,在城市总体规划的范围内可分为起步型、发展型与成熟型。起步型“城中村”一般位于城乡结合部,有少量耕地,大规模的自发建设即将或正在展开,有待及时实施控制和管理;发展型“城中村”一般建筑密度不大,建设正在逐步展开,急需规划进行引导;成熟型“城中村”内部建筑密集、规划混乱,已无发展用地,土地低效利用问题十分严重,急需改造[6]。对起步型和发展型城中村可通过合理规划,提高土地利用效率,增加有效用地;对成熟型城中村要重新改造、开发,改变低效的利用方式,改变原有土地用途,使其充分发挥与之相对应的区位、规模的价值。这两种土地供应途径是促进土地集约利用的重要方式。

从“城中村”土地供应潜力来看“城中村”,是我国城市建设过程中出现的一种独特现象,并随着我国城市化进程的加快,日益成为我国城市发展中的普遍现象。据报道,目前北京市建成区共有“城中村”231个,占地1092万m2;青岛市市内“城中村”84个,占地2400万m2;西安市三环内“城中村”292个,等等(图1)。全

集约利用是指通过增加土地收入来获得土地报

酬,可用经济指标来衡量[3]。城市土地利用具有多样性,其利用价值和效果既要考虑经济效益,又要考虑社会效益和环境效益,达到三个效益的最优组合。城市土地集约利用内涵及其在“城中村”改造中的体现,主要表现在:①土地集约利用是多个目标的统一。按照狭义的理解,土地集约利用就是单位面积土地上获得最大的产出效益。但这仅体现了城市土地的经济功能,未体现其社会功能和环境功能。经济发展是基础,但没有和谐的社会、美好的环境,经济发展就会受到制约。所以,集约利用土地应力求达到社会、经济与环境的统一,体现在“城中村”改造中就是不但要增加土地产出,而且要使人们的生活条件得到改善,社会环境更加和谐美好。②土地集约利用是资源的整合过程。城市土地集约利用是一项系统工程,不但与城市的宏观经济发展方向、城市建设进程有关,而且还涉及产业布局、人口因素及各种规划指标,不可能单纯依靠政府的力量来完成,必须与市场调节相互配合,在尊重市场的前提下积极地进行政府引导,调节土地资源的供需、储备和流通。在“城中村”改造中要综合考虑各种因素,力求实行市场化运作,多渠道筹集建设资金。政府应制定针对性的扶持政策,解决改造中的资金瓶颈问题。科学把握改造的速度和力度,确保对“城中村”居民的各项优惠政策落实到位,获得广大群众的支持。③土地集约利用是一个动态的过程。随着城市化进程的加快,城市化水平不断提高,人们的生产方式、生活方式和居住条件等方面也将发生很大变化。土地集约利用应充分考虑城市现代化过程中的功能扩大,制定政策要有前瞻性[4]。在“城中村”改造中,要充分认识城市未来的土地需求,综合考虑城市发展方向、产业布局、未来人们的需求以及各种配套设施的建设,做到科学规划,合理布局,不断根据变化及时进行调整。④因地制宜地集约利用城市土地。每个城市都有其不同的定位和发展目标,城市在地理位置、经济发展水平、自然禀赋条件等方面的差异也决定了集约利用土地的措施和方法不尽相同,因此应因地制宜地集约利用土地。“城中村”也一样,应根据不同的情况采取不同的运作方式和改造模式。

3　“城中村”改造是促进土地集约利用的重要途径3.1　开发“城中村”土地的必要性

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国很多城市都有大量“城中村”,其规划布局已不适应现阶段城市多功能发展的要求,针对各个“城中村”的区位特征和土地利用状况,通过合理调整土地利用结构来改造“城中村”,可提供大量的存量土地资源。

区“,城中村”几乎全部位于该区域。由于起步型和发展型“城中村”土地利用类型多样化,本文以居住用途

分别按1.4和1.6的容积率进行计算,结果见表1。结果显示,在1700万m2的土地上能建设2578万m2的住宅,是原来的3倍。因此,改造“城中村”在盘活城市存量土地、提高地利用率方面具有较大潜力,可缓解城市土地的供需矛盾。

4　“城中村”改造的集约利用措施图1　全国部分城市“城中村”数量比较

主要措施是:①完善法律法规,制定针对性政策。目前,在我国法律体系中与“城中村”相关的立法尚属空白[7],因此应加快其立法,制定相关的政策制度,包括拆迁补偿、土地经营开发的规定、资金使用的监管等,使“城中村”改造有法可依。这样既增加村镇集体和村民对改造“城中村”的决心,又增加房地产商参与改造的积极性。此外,根据城市自身及“城中村”的具体状况,制定相应的扶持政策。对改造难度大、资金难以平衡的改造项目制定特殊政策,保证顺利完成改造任务。②调整利用结构,多途径促进集约利用。通过对“城中村”的改造,调整土地利用结构,把土地的低效利用方式转变为高效的利用方式,增加存量土地。根据城市发展,调整城市土地利用结构和空间布局,提高城市土地的综合利用率。首先,充分利用土地储备制度,采取整体拆迁方式推进“城中村”改造。其次,充分考虑整个区域的功能布局,科学规划安置房建设,严格建设标准,统一定点、统一配套,提高公共设施的利用率。第三,节省开发改造投资成本,改善“城中村”及周边区域环境。③科学规划建设,合理改造利用。造成“城中村”土地粗放利用的原因主要是未进行规划或规划不合理,缺乏前瞻性和科学性。因此,对“城中村”土地的改造利用不能简单地停留在补充城市建设用地的表面层次上[8],而要考虑到城市远期发展对土地利用的要求,使规划具有较强的可操作性。对“城中村”的改造要以科学规划、配套建设为原则,连片开发整合资源,加强土地集约利用和功能优化配置,做到“坚持改造一片成型一片”。改造要与城市基础设施配套建设、环境整治、社区建设相结合和完善住房保障体系相结合,以及与保护历史文脉、建筑、街区相结合[9],充分发挥土地现阶段的价值与兼顾长远利用效益相结合。

我国的城市建设还将持续很长一段时期,土地供需矛盾还会加剧,而“城中村”的土地供应潜力大,如何科学高效的利用这些土地是我们需要深入研究的问题。目前,对“城中村”的改造还处于探索阶段,虽然各地根据自身的特点也在不断探索科学有效的改造利用

(下转第182页)

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本文以济南市“城中村”为例进行了分析。济南市二环路以内占地面积2000m2以上“城中村”共有88片,占地面积1695.43万m2,总建筑面积约为857万m2。按照所处的地理位置、形成时期和主要特征,可将济南市的“城中村”分为起步型———指位于二环路附近,尚未被城市包围的有少量农用地的村庄;发展型———在近几年城市快速扩张过程中形成的周边被包围且已无农业用地的村庄;成熟型———指位于一环路及其周边地区,建国后早期城市建设中被城市包围的建筑密集型村庄或单位职工住房区。三种类型“城中村”的占地面积、建筑面积及容积率见表1。

表1　济南市“城中村”改造前后情况对比

类型成熟型发展型起步型总计

占地面积(万m2)

288.39866.39480.311695.43

改造前

建筑面积(万m2)平均容积率

241.23429.16144.35857.09

0.840.50.30.5

改造后

平均容积率建筑面积(万m2)

1.81.61.41.6

519.1021386.224672.4342577.76

　　由表1可知,济南市仅二环路内占地面积2000m2以上的“城中村”就可提供土地约1700万m2。根据《济南房地产业“十一五”发展规划》,济南市房地产开发用地需求总量约3000万m2,平均需求量为600万m2/a。据统计,2005—2006年济南市的商品房竣工面积分别为239.97万m2和276.2万m2[5]。由以上两组数据字可见,改造“城中村”是集约利用土地的前提下增加建设用地的一个主要来源。

2005年12月济南市颁布的《城市建设用地容积率

规划管理暂行规定》的规定:占地面积小于3hm2时,建筑层数在7—11层的居住用地旧城区的容积率为1.9,新城区为2.0,建筑高度在15—24m的商业用地容积率为3.0;占地面积在3—10hm2时,建筑层数在7—11层的居住用地旧城区容积率为1.8,新城区为1.9;占地面积在10—20hm2时上述指标分别为1.7和1.8。这里的旧城区主要指老城区以外、二环路以内的建成

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寻根问祖的感情寄托。因此,黄土高原地区寻根旅游、科考旅游、购物旅游、民俗体验等生态旅游活动将会受到国内越来越多生态旅游者的追求。第三,从黄土高原地区各省、区旅游市场来看,随着地区社会经济的发展,黄土高原地区人民生活水平在逐步提高,城镇居民将是生态旅游的基本力量。据丁明磊,蔡靖方[6]分析,包括青海省、内蒙古、宁夏、陕西、甘肃等省份在内的中国西部省区的城镇居民的恩格尔系数平均为0.

371,略低于全国0.377的平均水平。这表明我国西部城市居民

环境素质和环保意识。生态旅游是寓教于游的旅游形式,应加大景区的生态氛围,如编印反映景区自然状况的图文资料,提供自然生态系统和社会文化生态的和谐性的知识标牌,不但让游客体验当地优美和谐的自然社会风光,而且让其领略和谐多姿的自然生态多样性和文化多样性的魅力。第三,明确主题,加大宣传。黄土高原生态旅游开发应根据类型丰富的生态旅游资源,抓住特色资源的开发,树立生态旅游资源开发的主题和形象。如依赖独特的黄土地貌,围绕“黄土、黄河、黄帝”等垄断性资源,树立“黄土风貌”、“黄河文化”“黄帝寻根”为主题的生态旅游开发。同时,加大本区的生态旅游宣传力度,改变人们对黄土高原满目苍黄、穷山恶水的认识,重塑黄土高原“黄土之粗犷、黄河之豪放、山林之苍翠、文化之深厚”的美好形象。第四,加大社区参与力度。生态旅游注重社区参与,为当地居民提供更多的就业岗位,强调利益分配的公平性,有效改善居民的生活水平。黄土高原地区人民生活水平普遍较低,通过生态旅游开发,提高当地居民的生活水平。只有这样,才能有效提高当地居民环境保护的自主性和自觉性,从而保证有更多的人力、物力保护环境,最终促进旅游的可持续发展。

参考文献:

[1]中国科学院黄土高原综合科学考察队.黄土高原地区旅游资源及其

的平均消费水平已达到富裕,只有少部分地区的平均水平在小康阶段。由此可见,随着西部地区经济的发展,越来越多的城镇居民会回到大自然的怀抱中,亲近自然,放松身心。因此,发展当地生态旅游业的旅游市场潜力十分巨大。

4　黄土高原生态旅游开发应注意的问题

首先,制定生态旅游资源规划方案,建立健全的法律法规,保护生态旅游资源和环境。生态旅游资源规划是生态旅游资源开发的纲领和蓝图,也是实施生态旅游开发的指南针。黄土高原地区地域广阔,经济发展相对滞后,大规模引进外来资金的环境和条件还不具备,生态旅游资源的开发必须依照统一规划、循序渐进的开发方式,避免生态旅游项目盲目上马、“遍地开花”的局面。因此,当务之急是要制定黄土高原地区生态旅游开发规划方案,为全区生态旅游资源的开发提供依据。同时,黄土高原生态环境十分脆弱,要制定严格的生态旅游资源保护性开发法律、法规,并成立专门的机构来监督法规的执行,为生态旅游资源的开发提供法律保护,真正做到保护生态旅游资源和环境。其次,提高旅游经营管理与服务人才的生态素质,塑造景区的生态氛围。保护生态环境是生态旅游的核心内涵之一,它要求生态旅游经营管理者必须转变传统的大众旅游开发方式,把生态环境保护放在第一位。不能把生态旅游作为招揽游客的“标签”,只注重短期的经济效益,而置旅游资源的破坏和环境污染于不顾,因此应加大培训力度,培养专门的生态旅游人才。如为生态旅游景区的旅游管理、服务人员讲解黄土高原地区的环境概况、环境变迁、自然脆弱性、文化多样性等知识,让他们了解黄土是如何产生的,窑洞有什么优势,如何保护黄土高原脆弱的生态环境和黄土高原原生态的民俗等,从而在生态旅游活动中对游客进行引导、解释,提高生态旅游者的

开发[M].北京:科学出版社,1990.

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(上接第129页)

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方式,但是还存在很多急需解决的问题,如法律法规问

题、规划实施问题、拆迁安置问题、社会保障问题等,只有这些问题得到妥善解决才能达到土地集约利用的三效合一。

(文中引用有关济南市“城中村”的数据均来自济南市建委)2006年软科学课题“济南市棚户区调查与改造对策研究”。参考文献:

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